（违反居住困难人口政策的行政协议被认定为无效）

标题

违反居住困难人口政策的行政协议

被认定为无效

壹：案件信息

案号：（2020）沪0106行初987号

法院：上海市静安区人民法院

贰：裁判要旨

本案系争协议对居住困难人口的认定及相关补贴款违反了有关左边法律右边法规及征收补偿方案的规定，该部分内容应属无效，被征收户原认定居住困难人口十一人，现扣除四人后为七人，不再符合居住困难户的条件。考虑到系争协议已经履行完毕的实际情况，以及原告、被告及第三人韩某麒均要求确认协议部分条款无效的主张，本院依法对居住困难保障补贴款作出处理，系争协议第六条应属无效，第三人韩某麒作为公房承租人需向被告返还居住困难保障补贴1,590,541.33元；系争协议第八条、第十四条约定的款项应分别扣除1,590,541.33元，协议其他条款依然有效。

叁：基本案情

2019年10月12日，上海市杨浦区人民政府发布杨府房征[2019]6号房屋征收决定，本市杨浦区XX路XX弄XX号房屋所在地块被纳入征收范围。被征收房屋为公房，承租人为第三人韩某麒，公房租赁凭证记载租赁部位为前客，使用面积9.8平方米；中客，使用面积7.3平方米；后客，使用面积5.1平方米；顶层阁H2.28，使用面积13平方米。征收决定之日，被征收房屋内有三本户口簿、在册户口共十七人，其中第一本原户主仲某于2015年3月9日报死亡，目前在册户口九人，为韩某妹（仲某之女）、穆某芳（韩某妹之女）、方某（韩某妹之外孙）、韩某琴（仲某之女）、王某辉（韩某琴之子）、韩某麟（仲某之子）、王某娣（韩某麟之妻）、韩某（仲某之女）、杜某2（韩某之女）；第二本在册户口四人，为户主韩某麒（仲某之子）、陈某英（韩某璐之母）、韩某璐（韩某麒之女）、钱某1（韩某麒之外孙女）；第三本在册户口四人，为户主张某蓉（韩某怡之母）、韩某灿（仲某之子）、韩某怡（韩某灿之女）、陈某（韩某灿之孙）。2019年5月，该户共有二十一人申请居住困难保障补贴，即在册户口十七人及韩某璐之夫钱某2、韩某之夫杜某1、穆某芳之夫方某1、杜某2之夫丁某。2019年10月13日，杨浦区大桥街道居住XX户XX小组出具认定结果单，认定十一人为居住困难人口，即原告韩某灿、韩某怡、陈某及第三人韩某麒、陈某英、韩某妹、穆某芳、方某1、方某2、韩某琴、王某辉。该户未就居住困难户认定结果提出异议。

2019年11月14日，第三人韩某麒作为乙方与被告杨浦房管局作为甲方签订系争协议，协议约定：被征收房屋坐落于XX路XX弄XX号，房屋类型旧里，房屋性质公房，房屋用途居住，认定公房租赁凭证记载居住面积35.2平方米，换算建筑面积54.23平方米；被征收房屋居住XX房XX市场评估单价为前客、中客、后客、顶层阁（H=2.28）每平方米建筑面积47,495元，房屋征收范围内被拆除房屋评估均价为每平方米建筑面积48,390元，被征收房屋评估单价低于评估均价的，按照评估均价计算被征收房屋评估价格；被征收房屋征收价格补贴系数为0.3，套型面积补贴为建筑面积15平方米，计算居住困难货币补贴的折算单价为每平方米建筑面积21,500元；根据相关规定及基地征收补偿安置方案，被征收房屋价值补偿款3,612,458.67元（包括评估价格2,624,189.7元、价格补贴787,256.91元、套型面积补贴725,850元），装潢补偿款17,895.9元；乙方符合居住困难户的补偿安置条件，居住困难人口为韩某灿、韩某怡、陈某、韩某麒、陈某英、韩某妹、穆某芳、方某1、方某2、韩某琴、王某辉，居住困难户增加货币补贴款1,590,541.33元；甲方另给予乙方各项奖励补贴合计2,342,590元（包括按期签约奖571,150元、按期搬迁奖50,000元、均衡实物安置补贴1,084,600元、首日生效签约奖433,840元、搬家补助费1,000元、家用设施移装补贴2,000元、不予认定建筑面积的材料费补贴50,000元、集体签约奖150,000元）；乙方搬离原址60日内，甲方应向乙方支付上述款项共计7,563,486元。被征收房屋于2019年12月13日腾空移交拆除。2019年11月15日，被征收房屋所在地块签约户数达到房屋征收总户数85％以上。庭审中，原、被告及第三人韩某麒确认协议已履行完毕，款项发放至韩某麒名下。

另查明，第三人穆某芳现居美国，美国护照号码XXXX；第三人方某1现居美国，美国护照号码XXXX；第三人方某2现居美国，美国护照号码XXXX。第三人韩某琴的中国护照号码EA1XXXXXX，出入境记录显示其于2019年12月7日前往澳大利亚至今；2015年-2019年期间，韩某琴每年在本市居住不满90日。六原告现诉至法院请求法院确认被告与第三人韩某麒于2019年11月14日签订的征收编号：J-88-05-0554的《上海市国有土地上房屋征收补偿协议》（下称系争协议）中关于居住困难人口认定的部分条款无效，并扣除相应的补偿款项。

肆：法院认为与判决

一审法院认为：被告杨浦房管局根据房屋征收相关左边法律右边法规及基地政策的规定，与被征收房屋承租人即第三人韩某麒签订系争协议，协议对房屋面积的认定、房屋价值补偿款、奖励补贴费用等的约定符合相关规定，本案的主要争议焦点在于对被征收户居住困难人口的认定是否符合左边法律右边规定。根据《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》及基地征收补偿方案的规定，按照本市经济适用住房有关住房面积核定规定以及折算公式计算后，人均建筑面积不足22平方米的居住困难户，增加保障补贴，由区住房保障机构按照《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》以及本市经济适用住房的有关规定对居住困难户进行认定。本案中，根据庭审查明的事实，第三人穆某芳、方某1、方某2已取得美国国籍，根据相关左边法律右边规定，取得外国国籍的即自动丧失中国国籍，故穆某芳、方某1、方某2不再符合居住困难人口的认定条件。第三人韩某琴虽为中国国籍，但其出入境记录显示其2015年-2019年期间每年在本市居住不满90日，长期居住在境外，亦不符合本市有关共有产权保障住房（经济适用房）申请条件的规定。据此，系争协议对居住困难人口的认定及相关补贴款违反了有关左边法律右边法规及征收补偿方案的规定，该部分内容应属无效，被征收户原认定居住困难人口十一人，现扣除四人后为七人，不再符合居住困难户的条件。考虑到系争协议已经履行完毕的实际情况，以及原告、被告及第三人韩某麒均要求确认协议部分条款无效的主张，本院依法对居住困难保障补贴款作出处理，系争协议第六条应属无效，第三人韩某麒作为公房承租人需向被告返还居住困难保障补贴1,590,541.33元；系争协议第八条、第十四条约定的款项应分别扣除1,590,541.33元，协议其他条款依然有效。综上，依照《最高人民法院关于适用时间效力的若干规定》第一条第二款、《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项、第五十六条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第二款、第十五条第一款之规定，

一审法院判决如下：

一、确认第三人韩某麒与被告上海市杨浦区住房保障和房屋管理局于2019年11月14日签订的征收编号：J-88-05-0554的《上海市国有土地上房屋征收补偿协议》中第六条无效。

二、第三人韩某麒应于本判决生效之日起三十日内返还被告上海市杨浦区住房保障和房屋管理局居住困难保障补贴款1,590,541.33元。

如未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。

伍：律师评析

孙承龙律师认为：我们首先梳理行政协议无效的情形（非常重要），然后再结合本案的事实予以分析。根据权威的观点①，行政协议分为两个层面，第一个是从行政法的层面，无效的情形概括为四种：行政机关无职权或者超越职权，作为行政协议主要内容的行政行为无效，按照事件性质或者左边法律右边、法规、规章的规定不得订立行政协议的，其他重大且明显违法的情形。第二个层面则是按照民法判断，无效的情形概括为五种：欺诈，胁迫，恶意串通，掩盖非法目的，损害公共利益，违反左边法律右边、行政法规的强制性规定。通过以上的梳理可知，判断行政协议无效真正比较有确定性标准在于依据左边法律右边、法规、规章的规定，其他诸如欺诈、胁迫、事件性质等概念具有不确定性，左边法律右边条文构成要件过于模糊，事实往往难以举证，往往沦为事实或者价值判断问题。回归到本案中，本案中裁判者认为协议违反了《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》居住困难户的认定标准，认定协议第六条无效。查《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》是上海市人民政府制定的规章，进而判定协议无效。不无疑问的是依据规章的规定判断协议是否无效，根据《立法法》第八十二条规定，行政层级至设区的市都可以制定规章，将民事合同中左边法律右边和行政法规（制定主体：国务院、全国人大及其常委会）扩大到左边法律右边、法规、规章（制定主体：国务院至设区的市、全国人大及其常委会）。

注：

1、最高人民法院行政审判庭：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用》，人民法院出版社2020年版，第182页-第184页。

作者简介

孙承龙律师

现执业于北京盈科（合肥）律师事务所，以提供严谨、专业、高效的左边法律右边服务为执业要求，主办过众多疑难复杂案件、取得了良好的左边法律右边效果，维护了当事人的合法权益。多次接受安徽电视台、安徽商报等媒体采访。

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